前海谋求“修法”挖掘先行先试红利

发布时间：2014-10-20来源：经济观察报作者：

前海新闻网讯 2014年被前海管理局视作前海合作区发展的重要一年，无论基建、土地交易还是招商都进入加速发展时期。就在前海发展进入实质性阶段之际，前海管理局向上级立法机构深圳市人大呼吁适当修改实施了三年多的前海“基本法”，建议对前海体制机制创新措施予以法定化，并通过立法从体制上解决当前存在的多头执法问题。

前海管理局法律顾问单位华商律师事务所前海分所律师舒卫东告诉经济观察报记者，随着国家政策和产业方向以及市场、人才等多方面方向日益明晰，三年前制定出台的前海“一条例两办法”已经有局限性，前海管理局需要与时俱进，重新定位。

上述人士认为，前海“修”法首先解决的是招商难，尤其是招揽港资企业入驻难的问题，而更深层次的意义则在于推动前海进一步挖掘“先行先试“的政策红利，最终通过市场化、法制化、国际化和以前海作为建设平台的“三化一平台”的方式实现整个深圳的转型。

创新措施法定化

公开资料显示，有关前海需要“修”法的提法最早出现在今年7月。“前海建设社会主义法治示范区课题组”组长、中国宪法学研究会副会长、武汉大学[微博]教授周叶中指出，无论是前海管理局的外部环境还是内部结构，都发生了一些改变，应当尽快对前海的“一条例两办法”进行调整。

前海的“改变”体现在多个方面，比较突出的有两点。一是前海的定位，现在看来前海的定位很清晰，就是服务香港，面向全国，走向全世界。舒卫东向记者介绍说，前海合作区刚成立的时候，并不是这样，而是认为前海与香港将呈现竞争。“港企有一段时间不来，港府也看不明白，经过几年发展，重新定位，明确了发展方向是给香港服务业一个新支点。”

二是前海管理局自身架构和治理机制，也在随着外界环境和自身定位的变化而调整。

例如早期成立的深圳市前海合作区管理服务有限公司2013年12月20日更名为深圳市前海金融控股有限公司。2014年6月27日注册资本从100万元增加到20.01亿元，9月19日再次增资到25.01亿元，主营业务由原来的园区物业管理变成带有金控性质的投融资平台。

与此同时，前海管理局斥资1.5亿元悄然成立了一家新公司——深圳市前海联合发展控股有限公司。工商资料显示其经营范围与管理局另一直属公司深圳市前海商务秘书有限公司完全一致，但从该公司最近发布的招聘信息看，其主要从事园区管理和产业投资工作。

2010年成立的前海合作区目前还面临着来自上海自贸区、福建平潭新区、天津滨海新区等多个新经济特区的竞争。除了中央给政策，这些新经济特区都在积极地自我创新。

以人才为例，舒卫东向记者透露，深圳某大型企业就把人才劳动关系挂靠在了天津滨海，即招聘人员和最终分配岗位都在深圳，但员工签劳动合同是在天津，原因就在于当地个人所得税缴纳水平低于深圳。“前海作为特区不去利用‘先行先试’权利，不符合发展要求。靠天吃饭已不能满足前海需求，自力更生、敢于突破才会真正加快前海发展。”在舒卫东看来，只有先改革了，才有开放，前海“先行先试”的力度还不够大，而造成这种局面的一个原因正是三年前制定的“基本法”，因对许多自主创新模式存在忧虑而没有以法律的形式加以固化造成的。

据了解，前海比较突出的创新有土地分级开发和土地分层出让政策，其中有别于内地其他地方土地出让40年期限，前海的地块可以按30年，甚至20年的弹性期限出让。但这一制度属于后来才有探索，并没有写在俗称前海基本法的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》中，无形中会增加企业，尤其是外资企业的疑虑。对前海体制、机制创新措施予以法定化，正是此次前海管理局提出修法的主要诉求所在。

破局招商难

前海全称为深圳经济特区前海深港现代服务业合作区，定位深港合作，根据规划，其1/3约900万平方米土地须向港资企业出让。土地出让结果显示，尽管有港企参与，但热情与预期相去甚远。土地出让已难以激发香港开发商兴趣，而随之而来工程建设仍采用原来国内的模式，流程手续审批繁复进一步影响了香港投资者的积极性。此外，工程建设整个过程涉及不同专业性服务业人才，其中包括设计师、工程师乃至测量师等，前海希望的就是“嫁接”香港的服务业市场和人才，如果沿用原来国内模式，在舒卫东看来显然违背了特区设立的初衷。

与国内其他新经济特区不同，前海此前完全是一片空白。有观点认为，前海从现在开始可能需要5年时间才能达到深圳某个行政区域基本的城市配套功能。但前海对香港企业的招商已经遇到了麻烦，在截至目前入驻的一万四千多家企业中，港企数量不足600家，占比不到5%。年初，前海管理局定下了年内累计引进港企1000家的指标，目前仅剩两个多月时间。

时间不容再等，前海管理局9月底想出了制定企业招商合伙人的办法，以商引商。据舒卫东介绍，说服上级立法机构接纳允许前海引入香港工程建设模式的观点则是解决招商难题的另一个突破口。“香港工程建设人才自成体系。若要采用港式，企业可能直接就把香港那套拿过来了。换句话说，香港设计师、工程师、测量师都能进入前海市场，提供专业服务。”舒卫东向记者进一步分析称，如果香港专业服务能在前海找到市场，就会不请自来。同时这一前海经验若向国内其他区域辐射，推动香港专业人士获得更多国内订单，那么无论香港企业还是相关人才进入前海的可能性和积极性将会更高。

一般看来，传统的招商引资重在给政策，核心思想是为企业减负，从而达到吸引企业前来的目的。但一位熟悉香港情况的咨询人士告诉记者，相比政策，香港企业目前更看重市场成熟度。

舒卫东表示赞同，他指出，“前海对香港企业的招商应该是帮助它们规划业务产业链，如果能够通过前海将产业链延伸到国内腹地，那么香港现代服务业会加速进入前海。”舒卫东所在的华商律所前海分所作为前海管理局确定的首批8家招商合伙人之一，正在积极联系港资管理的各种资源，协助前海管理局进行港式工程建设模式在香港企业中推介。

简政放权

据了解，港式工程建设模式与内地最显著的不同是市场化程度更高，政府监管更弱，政府更多地是通过专业的第三方服务机构来完成监管，因此其审批流程短平快。

舒卫东认为，采用港式工程建设模式将不可避免地冲击目前政府主导的行政审批制度。不过利好是，政府简政放权已经得到中央首肯，大趋势不可避免。前海在10月10日提出的“修法”意见中，建议辖区政府和市政府各有关部门简政放权。

不过管理局的意思是让渡出来的权力集中至一个新的独立机构。这个机构究其本质仍然会是政府的延伸。而真正的简政放权应该是政府有形的手让渡给市场无形的手。尽管市场化必然会打破很多既得利益，但舒卫东认为，这是现代服务业想要真正获得发展必须要经历的阵痛。“在目前经济模式下，任何一个经济特区成立发展都离不开中央政府的政策支持，但如果只看到政府支持，没有看到市场或者资本的支持是肯定不行的。”舒卫东表示。

前海管理局在自己的机制运作上并非没有意识到这一点，目前招商环节中已经放权，引入企业“招商合伙人”机制，利用市场的力量推动招商。前海管理局新闻发言人王锦侠在接受经济观察报记者独家采访时明确表示，前海招商引资将从管理局职能部门为主转向职能部门和社会各界并重的模式，促进招商引资的大格局。

但这个过程不是一蹴而就的，一些不合理的措施甚至将投资商推向了周边地区。舒卫东告诉记者，早期希望入驻的企业无论大小，首先得花10万元写调研报告，这项规定直到去年才取消。对小微企业而言，前海的“门槛”过高，加上区内租金本身就高，现在还有大批企业在区外观望。而据称和前海紧挨着的宝安区借助类前海概念，同时又没有太高的门槛反而从中受益。

编辑：邓雪婷

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